预算法修改16年仍未修正定案 人大代表:不能再拖

3月5日下午，全国人大代表、人大财经委副主任委员吴晓灵陆续收到代表们送回的附议，达到法定人数之后，由她草拟的《关于修改完善<预算法>的议案》将会提交全国人大，进入审理过程。

有着“经济宪法”之称的《预算法》实施了18年，却修改了16年，至今仍未修正定案。

“这并不意外，因为在常委会内部审议过程中委员们的分歧就很大，核心的问题包括预算该公开到什么地步、国库该由谁管理、国库单一账户的界定以及地方发债能否放行等。”吴晓灵当天在接受《华夏时报》记者采访时表示。

据介绍，预算制度便于操作和宏观掌控是财税体制改革的核心与关键。《预算法》的修改直接关系到财税改革的命运。而《预算法》修正案只需要全国人大常委会审议通过，并不是必须要通过全体会议，所以常委会能通过一个怎样的《预算法》修正案，其影响深远。

在之前的审议过程中，吴晓灵多次提出不同意见，“但声音还有限，也要有外部更大的压力。”所以她在今年两会上提出了该项议案。

两个倒退？

在吴晓灵看来，二审稿中存在两个“倒退”，其一就是“财政专户”。

“二审稿写入了财政专户的概念，将财政专户合法化，没有理顺财政专户和国库单一账户的关系，而是将国库单一账户、财政专户共同构成了所谓的国库单一账户体系，这是《预算法》修订的倒退，将不合法的内容合法化了。”吴晓灵对本报记者说。

2011年起，我国各级政府财政部门推行了国库集中收付制改革，预算单位的财政性资金逐步纳入财政统一管理，财政部门通过国库单一账户（开设在人民银行）和财政专户（开设在商业银行）管理这些财政资金。我国财政资金从预算单位分散管理到财政部门统一、集中管理是一个很大的进步。

但随之而来的是，很大一部分资金不存放在国库单一账户内，而是以各种形式存放在大量财政专户内，形成了事实上的“第二国库”。

吴晓灵认为，目前我国大量财政专户设在商业银行，既不利于区分行政管理与市场化操作，也不利于反腐倡廉和财政资金监管。

近年来，财政专户已经带来了很多问题，有关部门年年清理，但却越清规模越大，越清问题越多。

“如果财政专户合法化，就意味着授予了财政部门的主导权，财政部门自己监督和管理自己的账户，将为预算管理带来重大制度隐患。”吴晓灵称。

另一个“倒退”，事关国库经理权的问题。

二审稿删除了关于“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”的表述，拟赋予各级财政部门“监督本级国库办理的预算收入的收纳、划分、留解、退付及预算支出的拨付业务”和“加强对本级国库的管理和监督”的权力。

这意味着，国库将由人民银行“经理”变为“代理”。

事实上，在1985年以前，预算收入的收纳、划分、留解和预算支出拨付等国库业务，一直实行委托代理制，即由财政部委托中国人民银行代理。1985年《中央金库条例》修改为《国家金库条例》时，才将原规定中的“各级金库均由中国人民银行代理”修改为“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院有关规定办理”。

曾任央行副行长的吴晓灵深知这意味着什么：如果否定了现行的人民银行经理国库的制度，实际上就是否定了人民银行的监督权，强化了财政的监督权，这种预算编制、执行、监督集于一身的制度设计不利于行政权力的稳健运行。

不能再拖了

吴晓灵的声音并非始于这次两会，早在人大常委会审议过程中，她就一直坚持自己的原则和意见。

她对本报记者说，应该恢复“中国人民银行经理中央国库和地方国库”的表述。理由是，中国人民银行经理国库的现行国库管理体制权责清晰、运行良好、成效显著，这一体制经过长期实践检验，符合国库收支决策者与国库收支执行者相分离的国际准则，有利于强化预算权力的监督与制衡，法律应当继续保留，并予以强化。

其次，吴晓灵还建议逐步取消财政专户，真正实现国库单一账户。

预算公开制度是现代预算制度的核心内容。二审稿增加了一条：经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。

吴晓灵称，“新条款有不足之处。”

预算公开缺乏可操作性，她建议，最好能够对预算公开的原则、内容、时限、方式等作出明确规定。

对政府预算的收支科目按“类、款、项、目”四级划分，目前的财政预算只落实到“款”，重点项目到“项”，而“项”这一级是动辄几百亿甚至上千亿的预算，这些资金分配到哪些项目上去均由政府部门决定，公众很难指导，人大也难以审查。

“建议在《预算法》中明确要求：本级公共预算按功能分类、经济分类分别编制，一般收支至少编列到‘项’，尽可能落实到‘目’。”吴晓灵称。

对于地方政府发债问题，一审稿曾进行了适度放行的表述，但二审稿对一审稿的这一表述又进行了全盘否定。

吴晓灵认为，一刀切的做法难以有效解决地方债务融资问题，而应当根据疏堵结合的原则，允许地方政府依法适度发债，用透明规范、受公众监督且有利于控制风险的地方债，置换替代地方融资平台所带来的隐性债务。

事实上，从征求意见的二审稿来看，依然烙有很深的“财政部门”的印记，这从财政专户设立、国库代理制以及否定地方发债等条款就能看出。吴晓灵坦言：她的意见遭到了财政部门人士的反对。但她仍希望，《预算法》修正不要再拖过第十二届人大了。